PPTE Côte d’Ivoire : Le point d’achèvement et après ?
Bref historique et enjeu du dossier PPTE-Côte d’Ivoire
Lancée en 1996, l’initiative PPTE ( Pays Pauvres Très Endettés) aux yeux des partenaires au développement correspondait exactement aux besoins des pays comme la CI, pour lesquels les rééchelonnements successifs de la dette extérieure depuis le début des années 1980 et les Plans d’ajustement structurels (PAS ) qui les accompagnaient n’ont pu régler la crise d’endettement. C’est pourquoi dès 1998 l’éligibilité du pays à ce programme est obtenue. Malheureusement la mauvaise gouvernance du régime Bédié (entre autres l’affaire des 18 Milliards de l’Union Européenne, les immenses dépenses engagées non ordonnancées (Denos), les exportateurs défaillants et des créances compromises ders exportateurs du café/cacao, etc., qui ont conduit à la rupture entre la Côte d’Ivoire et l’ensemble des bailleurs de fonds) et les effets du coup d’Etat de Guéi du 24 Décembre 1999 vont retarder l’atteinte du point de décision. Ce sont les réformes engagées par Laurent Gbagbo dès 2001 qui ont permis de renouer rapidement avec ces derniers de sorte que l’atteinte de ce point de décision serait intervenue fin 2002 au plus tard sans la tentative de coup d’Etat de septembre 2002. Toutefois, la stabilisation de la situation politique, la reprise rapide des réformes et la conclusion d’un nouvel accord avec les bailleurs de fonds à partir de 2007 (à travers un ambitieux programme post-conflit-EPCA1 et 2, l’apurement de tous les arriérés vis-à-vis des créanciers multilatéraux, et l’élaboration d’un DSRP original) ont permis l’atteinte effective du point de décision du PPTE en Mars 2009.
L’atteinte du point d’achèvement du PPTE qui était attendue au plus tard en 2011, a été reportée du fait de la crise postélectorale et de la guerre qui s’en est suivie. Le FMI et la Banque Mondiale envisagent de décider d’accorder le point d’achèvement en juin de cette année. Ce qui serait une très bonne chose. Le gouvernement Ouattara tout en omettant de mentionner les efforts qui ont été fait par l’équipe du Président Gbagbo pour faire progresser ce dossier, jubile sans retenu (Notez par exemple que les réponses aux différentes revendications sont reportées dans 3 mois) en oubliant que l’atteinte du point d’achèvement du PPTE ne signifie pas automatiquement la garantie du bénéfice immédiat des avantages qui lui sont attachés sans efforts. L’objet de cette réflexion est de rappeler les avantages attendus du PPTE et les conditions pour y arriver rapidement et pleinement.
Les avantages attendus au point d’achèvement du PPTE et les conditions pour en bénéficier
Les avantages attendus au point d’achèvement du PPTE (au titre du PPTE et de l’IADM) sont les suivants: allègement de la dette à travers une baisse du service et une réduction du stock de la dette/ amélioration des ratios de la dette (stock de la dette sur PIB, exportations et revenu ; services de la dette sur exportations et revenu), grâce à l’annulation des intérêts et l’annulation partielle et la restructuration du stock. Amélioration de la solvabilité du pays et possibilités accrues d’accès à de nouveaux emprunts publics. Encouragement aux IDE, accélération des investissements en général et stimulation de la croissance pouvant se traduire par une forte réduction de la pauvreté. Ainsi, l’avantage direct attendu du point d’achèvement du PPTE c’est une accélération de l’allègement de la dette.
Dans le cas de la Côte d’Ivoire l’allègement attendu est de 3 milliards de dollars US au titre du PPTE et de 2 milliards de dollars US au titre de l’IADM. Le total de l’allègement attendu est ainsi de 5 milliards de dollars US, environ 2 500 milliards de F CFA. La Côte d’Ivoire a déjà reçu près de la moitié de son allégement estimé au titre de l’Initiative PPTE à la faveur de rééchelonnements et d’opérations d’apurement des arriérés concessionnels passés, soit 1.5 milliards dollars US, ce qui ramène le gain attendu à seulement 3.5 milliards de dollars US, soit environs 1700 milliards de F.cfa. L’enjeu de ce programme est considérable autant pour la Côte d’Ivoire que pour les bailleurs de fonds (le montant de l’allègement est supérieur à tout ce qui a été payé par le FMI au titre du programme depuis son lancement et représente le 2ème montant le plus élevé après celui de la RDC, 12.3 milliards de dollars US).
Si l’amélioration des ratios du stock de la dette est immédiate dans tous pays bénéficiaires du PPTE, la baisse du service de la dette extérieur n’est pas évidente. En réalité la baisse du service effectivement payé est très faible car les pays surendettés n’assurent en général que le service de la dette vis-à-vis des créanciers multilatéraux. Or, dès l’atteinte du point de décision c’est l’ensemble du service sur la dette non éligible qui est payé. C’est ainsi que le Mali par exemple devait, selon les estimations du FMI, rembourser 16,1 millions de dollars en 2010 pour 19,7 millions en 2000 et la Tanzanie ne verrait son service de la dette diminuer que de 7% dans le meilleur des cas. En Côte d’Ivoire le service de la dette extérieure augmente en 2012 du fait des paiements croissants aux créanciers bilatéraux et privés (62 milliards des 145.1 milliards d’échéances exigibles, soit 42.7%), qui n’étaient pas servis avant les accords récents sur la dette extérieure. De plus, le pays doit rester à jour de ces paiements sur la durée du programme.
Tous les scénarii esquissés par le FMI dans l’analyse de la soutenabilité de la dette ivoirienne prévoient une hausse des ratios du service de la dette, après la baisse initiale au point d’achèvement, jusqu’en 2017, et une autre hausse à partir 2021 après une brève baisse entre 2017 et 2021. Les obligations qui pèsent sur la dette extérieure conduisent souvent à un alourdissement de la dette intérieure, dont le service s’accroit fortement. Dans le cas de la Côte d’Ivoire, selon les projections du ministère de l’économie et des finances le service de la dette intérieure, après une baisse significative en 2012 (en passant de 869.8 Mds de F.CFA à 421.7 Mds de F.CFA), reste compris entre 470 et 570 Mds de F.CFA jusqu’en 2016 et ne passe en dessous de 200 Mds de F.CFA qu’en 2017.
Les ressources attendues de l’allègement de la dette ne sont donc pas toutes disponibles immédiatement. L’effet des annulations du stock est immédiat pour tous les créanciers (y compris les créanciers multilatéraux avec l’IADM) à l’exception de la France, qui les intègre dans un programme désendettement/développement (C2D) d’une durée de 15 ans au moins. Celui de l’effacement des intérêts de la dette se fait aux échéances prévues. Ici aussi la France intègre ces éléments dans le C2D. Le mécanisme du C2D est la forme la plus achevée des entraves à l’utilisation des ressources du PPTE. En effet, ici le pays continue d’assurer le service de sa dette, que lui reverse la France sur un compte spécial conformément à une convention qui détermine les conditions d’utilisation des fonds. La lourdeur et les contraintes de ce mécanisme expliquent que de nombreux pays qui ont franchi le point d’achèvement depuis des années peinent à utiliser les ressources du C2D. C’est le cas du Mali, de la Mauritanie, du Cameroun. L'Etat du Cameroun par exemple a régulièrement remboursé puis s'est vu remis (selon le mécanisme du C2d), à échéance, une moyenne de 70 milliards de F.cfa par an. Mais, les tirages sur ces fonds, qui sont logés à la banque centrale (Beac), sont souvent freinés pour des raisons de procédures. Dans tous les cas les pays bénéficiaires sont tenus de tenir une comptabilité séparée de l’utilisation de ces ressources en vue de garantir qu’elles servent avant tout à la réduction de la pauvreté.
De fait, pour continuer à bénéficier des ressources PPTE le pays doit poursuivre ses efforts de réformes qui lui ont permis de franchir les différentes étapes du processus. Il doit s’assurer que le cadre macroéconomique est sein (notamment réformes des secteurs clé de l’économie, amélioration de l’environnement des affaires, bonne tenue du commerce extérieur et des comptes extérieurs en vue de bons résultats macroéconomiques), que les performances finances publiques sont bonnes, tout en conduisant une politique de lutte contre la pauvreté et de bonne gouvernance.
En ce qui concerne la Côte d’Ivoire, après le choc de la crise postélectorale, de la guerre et des tâtonnements des premiers gouvernements de Ouattara en 2011, des réformes importantes sont attendues : elles devraient porter entre autres sur la restauration et la consolidation des finances publiques (les régies financières dévastées par les exaction restent peu performantes), réformes du secteur cacao, la libéralisation ou la révision des prix des produits pétroliers et de l’électricité et la réforme du secteur énergie, la réforme du secteur bancaire et financier et la restructuration des banques publiques en vue du financement de l’économie (au lieu de la fuite en avant de la liquidation ou de la privatisation des banques publiques), la réhabilitation et le redéploiement de l’administration, la réhabilitation du secteur privé et la promotion de la compétitivité, etc..
Ces réformes ainsi que la mise en œuvre du DSRP sont indispensables à la Côte d’Ivoire. Comme elles sont inscrites dans les différents programmes signés avec les bailleurs de fonds, elles sont autant de conditionnalités à l’accès aux ressources du PPTE. A ce niveau, malgré la succession des communiqués d’autocélébration du gouvernement, la Côte d’Ivoire n’est pas bien avancée dans ces différents domaines. En particulier, une dégradation du cadre macroéconomique et les contreperformances des finances publiques peuvent éloigner une bonne partie des avantages attendus du PPTE. La Mauritanie, qui a franchi le point d’achèvement du PPTE en 2002, n’avait pas encore bénéficié de l’allègement au titre de l’IADM et de l’intégralité de l’allègement au titre du PPTE en 2007 du fait de la dégradation des résultats macroéconomiques et des finances publiques. Les problèmes de gouvernance qui apparaissent en Côte d’Ivoire (attribution de marchés publics par gré à gré ou des appels d’offre bidons, nominations complaisantes-sur des bases ethniques et partisanes- dans l’administration et les entreprises publiques, justice aux ordres, l’insécurité généralisée, etc.) ne sont pas faits pour faciliter l’accès aux ressources du PPTE.
A ces conditionnalités des bailleurs de fonds il convient d’ajouter des conditions internes (économiques et financières, mais aussi institutionnelles, administratives et sociopolitiques). La première condition économique du bénéfice effectif des ressources du PPTE c’est la croissance et les performances des régies financières. Les scénarii du FMI pour la soutenabilité de la dette de la Côte d’Ivoire prévoient un taux de croissance de 8.5% en 2012, de 5.7% en moyenne jusqu’en 2016, et de 5% en moyenne entre 2017-2031. Ils prévoient également des recettes publiques hors dons représentant 20.3% du PIB en 2016 et qui passent 22% en 2031. C’est sur la base des recettes attendues que les dépenses sont projetées à 23.9% du PIB en 2016 et à 25.3% du PIB en 2031. Mais bien plus, les annulations du stock et l’effacement des intérêts se faisant sous la forme de remises de dette, ils ne peuvent être effectifs que si le pays mobilise suffisamment de recettes propres pour les conserver et les utiliser. Dans le cas de la Côte d’Ivoire, des recettes à plus de 20% du PIB c’est plus de 2000 milliards de F.CFA. L’état actuel des régies financières ne permet pas de garantir une telle performance. Je ne parle même pas des projections de croissance irréalistes qui sous-tendent les prévisions de recettes.
Relativement à l’utilisation des ressources PPTE, leur suivi suppose l’élaboration et l’exécution de budgets-programme (CDMT) dans les secteurs ciblés pour la lutte contre la pauvreté, à savoir l’éducation, la santé, l’assainissement et l’eau, les infrastructures, l’agriculture, etc.. Les capacités administratives actuelles, suite à la dévastation de l’administration sur l’ensemble du territoire pendant la guerre et les recrutements complaisants, sur fond de Rattrapage ethnique, qui ont désorganisé complètement ce qui restait de notre administration, ne semblent pas être à même de conduire ce processus. Avec l’administration Gbagbo une première esquisse de CDMT avait été élaborée pour les secteurs de l’éducation et de la santé. Aujourd’hui on ne sait pas où on en est avec ce projet, d’autant que les premiers responsables de ces départements inspirent peu confiance. De même un rapport d’étape de l’exécution du DSRP avait été rédigé. Est-ce le ministère du plan tel qu’il est géré aujourd’hui peut-il poursuivre l’exercice ? Plus globalement le suivi de l’utilisation des ressources PPTE suppose une production régulière et abondante de données statistiques. La Côte d’Ivoire, qui a du mal à conduire à son terme un projet de restauration des statistiques après la crise, peut-elle produire en quantité et en qualité les données requises pour suivre l’allocation optimale des ressources attendues du PPTE ?
Le gouvernement Ouattara devrait plutôt s’employer à répondre à ces préoccupations légitimes au lieu de se complaire dans un triomphalisme béat, oubliant tout le travail à faire pour permettre un accès large et rapide aux ressources PPTE en vue d’en tirer le maximum d’avantages dans l’hypothèse du franchissement du point d’achèvement au deuxième trimestre 2012.
Jean Charles TIEMELE
Economiste Financier